Beitragsbild von Anne Christner unter der Unsplash-Lizenz.
Dieser Beitrag fasst den Workshop „Verwaltungsinternes „Open Government“: Von der „Säule“ Zusammenarbeit zum Kulturwandel?“ zusammen.
Verwaltungsmodernisierung braucht Kulturwandel und strukturelle Veränderung. Doch ausgerechnet der Reformansatz Open Government ist für die Verwaltung noch zu wenig erschlossen, so beginnt die Selbstbeschreibung des Workshops, dessen Konzeption Erkenntnisse des Speyerer Forschungsberichts 297 „Potentialanalyse Open Government“ zugrunde lagen. Die Runde der Teilnehmenden aus diversen Bereichen der Verwaltung, Wissenschaft und Zivilgesellschaft sah diesen Eindruck bestätigt und hat gemeinsam nach Problemen und Lösungsansätzen gesucht.
Nach einer kurzen Vorstellungsrunde wurden die drei Dimensionen des Open Government – Partizipation, Kollaboration und Transparenz – in einem einführenden Impuls vorgestellt. Die Partizipation beschreibt Aspekte der Beteiligung von Bürger:innen an Prozessen, indem sie befragt werden, mit ihnen diskutiert wird oder gemeinsam Entwürfe angefertigt werden. Im Zentrum der Dimension der Transparenz stehen u.a. Open Government Data. Eine allgemeine Offenheit im Austausch nimmt dabei eine unerlässliche Rolle bei der Umsetzung von Transparenz ein. Die Kollaboration beschreibt u.a. den Abbau klassischer Hierarchien innerhalb und zwischen Organisationen zugunsten der horizontalen Zusammenarbeit zwischen Organisationen und Gebietskörperschaften, bspw. in Partnerschaften. Diese Dimension ist in Deutschland noch wenig entwickelt.
Das Verständnis von Open Government ist in den verschiedenen Ländern stark von den jeweiligen Zielen und Startbedingungen abhängig, was dazu führt, dass es international keine allgemeingültige Definition gibt. Die OECD beschreibt Open Government entsprechend als übergreifendes Leitbild für eine neue Kultur der Regierungsführung. Im Kern steckt hinter dem Begriff Open Government letztlich eher die Frage der Herangehensweise oder gar eine Mentalität (das „Wie“) an Regierungsarbeit und beschreibt daher einen Veränderungsprozess, der ein besseres Regieren zum Ziel hat.
Anhand dieser zu Beginn vorgestellten drei „Säulen“ wurden in der Potentialanalyse des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung (FÖV) die Handlungsfelder Open Data, Open Innovation, Open Budget und das verwaltungsinterne Open Government analysiert und hieraus abschließend Potentiale und Strategien ermittelt. Die Organisationsstruktur in der Verwaltung wurde bereits von Max Weber als streng hierarchisch identifiziert. Kennzeichen sind klare Verantwortlichkeiten, die nachvollziehbare und vorhersehbare Entscheidungen ermöglichen, allerdings zum Preis starrer Strukturen. Demgegenüber wurden Ansätze gezeigt, mit denen Open Government in einem solchen Kontext ein effektiveres und effizienteres Verwaltungshandeln ermöglichen kann. Open Innovation, also die Öffnung des Innovationsprozesses nach außen, zielt darauf ab, dass Probleme sich gemeinsam mit anderen besser lösen lassen. Open Data erzeugt eine bessere Verfügbarkeit von Daten auch für die eigenen Aufgaben, und über das Prinzip der Transparenz als Leitbild kann ein gezieltes Wissensmanagement als Grundelement einer lernenden Organisation etabliert werden. Dies könne so weit gehen, dass sich die Ausrichtung zu einem „Open by Default“ verändert und Daten immer geteilt werden dürfen, soweit nichts anderes angegeben ist.
Wird Open Government als Verwaltungskultur verstanden, so kann es eine offenere und erleichterte Kommunikation und ein stärkeres Gefühl der Zusammengehörigkeit erzeugen. Dies soll zu mehr Selbstbestimmung führen und Kompetenz erlebbar machen, indem bspw. Entscheidungen mitgetroffen werden. Hiermit kann auch insgesamt eine erhöhte intrinsische Motivation für die Mitarbeitenden einhergehen. Ebenfalls solle mehr Flexibilität in Situationen ermöglicht werden, wo formale Regeln aufgrund bestimmter Dynamiken nicht ohne weiteres anwendbar sind. Hierfür fehle es aber noch an einem übergreifenden Rahmen und gemeinsamen Verständnis vom Konzept „Open Government“. Die Diskussion drehe sich häufig nur um Open (Government) Data und Bürger:innenbeteiligung, die Innenwirkung von Open Government innerhalb der Verwaltung steht hingegen weniger im Fokus der Überlegungen (der Workshop soll hierzu einen Beitrag leisten). Dies greife zu kurz, da sich das Handlungspotential erst im Zusammenspiel der verschiedenen Handlungsfelder entfalten könne. Hier sei aber auch noch eine Kompetenzvermittlung in der Verwaltung notwendig.
Arbeitsphase 1
Die erste Runde der anschließenden Arbeitsphasen sollte gemeinsame Ziele, Interpretationen und Anwendungen von Open Government sammeln und clustern. Bei den Diskussionen kam es dabei immer wieder zu zugespitzten Äußerungen, die im Rahmen der für die Piazza bestehenden Chatham House Rule anonymisiert als Zitate zu den einzelnen Clustern wiedergegeben werden.
Bei den Zielsetzungen kamen die unterschiedlichen Perspektiven der Teilnehmenden zur Geltung. Während die einen stärker die unmittelbaren Ziele einer arbeits- und innovationsfähigen Verwaltung fokussiert haben, wurde von anderen angemerkt, dass auch gesamtgesellschaftliche Ziele nicht aus den Augen verloren werden dürften, auf die die Prinzipien des Open Government längerfristig einzahlen. Insbesondere das übergeordnete Ziel der Erfüllung demokratischer Prinzipien wurde genannt. Hier würden neben den bekannten Mechanismen der Teilhabe von Bürgern an Entscheidungen auch durch die Sicherstellung der Funktionalität des Staates Beiträge geleistet, die bei Nichtumsetzung eine Gefahr darstellen könnten. Ebenso könnten die Nachhaltigkeitsziele 2030 mit der gegenwärtigen Vorgehensweise nicht adäquat erreicht werden.
Organisationskultur
Zitat – „Es gibt keine öffentliche Verwaltung, die sich selbst wahrnimmt und ihre eigenen Prozesse reflektiert.“
Allgemein wurden diverse Ziele ermittelt, auf die die Verwaltung hinarbeiten sollte. Im Rahmen der Organisationskultur wurden insbesondere Aspekte der Fehlerkultur ins Zentrum gestellt. Fehler sollten als Teil des Prozesses verstanden werden und das Hinterfragen von Abläufen nicht als schädliche Kritik. Ebenso müssten Räume für experimentelle Ansätze geschaffen werden.
Hier bestand jedoch Uneinigkeit, wieviel Verständnis für Fehler von Seiten der Bürger:innen eingefordert werden könnte und eingefordert werden sollte. Zur Organisationskultur wurden aber auch Aspekte der Arbeitsweise gezählt. So sollte das Denken in Zuständigkeiten überwunden und häufiger gefragt werden, was „ich zum Gelingen eines Vorhabens beitragen kann“.
Arbeitskultur und Zusammenarbeit
Zitat – „Not invented here: Man fliegt lieber selbst auf die Nase, als von anderen zu lernen.“
In diesem Punkt gab es starke Überschneidungen zwischen der Arbeitskultur sowie der Zusammenarbeit und Kommunikation in der Verwaltung. Silos müssten aufgebrochen werden, ein Gatekeeping verhindert und das crossfunktionale Arbeiten ausgebaut werden. Wissen sei oft in der Verwaltung vorhanden, werde aber häufig aus taktischen oder abteilungspolitischen Gründen zurückgehalten. Wissen sollte unbeschränkt geteilt werden dürfen, sofern nichts explizit dagegenspreche. Hier wurde fragend vermutet, ob für diese Ziele eventuell auch noch die Werkzeuge in der Verwaltung fehlten. Vielfach wurde auch eine veränderte Führung als Ziel genannt. Diese solle agil sein und eine selbstorganisierte Zusammenarbeit in der Praxis ermöglichen, die auch vermehrt ressortübergreifend stattfindet und im Ergebnis zu einer gemeinsamen Strategie führt, die auch gemeinsam getragen wird. Je nach Region sollten auch die etablierten mehrstufigen Modelle mit Open Government überwunden werden. Diese führten oft dazu, dass manche Beteiligte eines Vorhabens gar nicht wüssten, welche anderen Personen und Einrichtungen an einem Vorhaben mitwirken.
Entscheidungsfindung
Zitat – „Je höher in der Hierarchie der Verwaltung gegangen wird, desto positiver wird die Arbeit an den Problemen bewertet.“
Im Cluster der Entscheidungsfindung spiegelten sich erneut viele Ziele wieder, die bereits im Rahmen der Organisations- und Arbeitskultur im Zusammenhang mit Hierarchien angeklungen sind. Entscheidung und Lösungsfindung müssten stärker entkoppelt werden. Vorgesetzte sollten ihre Entscheidungen stärker begründen müssen, bzw. sollte das Kommentieren möglich sein oder gar ein Mitspracherecht bestehen. Gerade bei der Entscheidungsfindung wurde hervorgehoben, dass insbesondere komplexe Probleme (sogen. „Wicked Problems“) in Zukunft adäquat gelöst werden müssen. Dies sei bei der gegenwärtigen Vorgehensweise nicht realistisch. Angemerkt wurde aber auch, dass gerade bei komplexen Fragen weiterhin eine klare Verantwortlichkeit sichergestellt sein müsse. Damit wird deutlich, dass es innerhalb der durch die Teilnehmenden entwickelten Ziele von Open Government gewisse Spannungsverhältnisse und Wiedersprüche gibt und sich nicht alle Ziele gleichermaßen auf allen Ebenen maximieren lassen.
Leistungsfähigkeit
Zitat – „Die Verwaltung hat ein Monopol. In der Privatwirtschaft würden die Kunden weglaufen. Vielleicht sollte ein Konkurrenzmodell aufgebaut werden, das den Wettbewerb fördert.“
Im Rahmen der Leistungsfähigkeit wurden insbesondere Ziele geclustert, die auf die Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns einzahlen und eine positive Wirkung auf das Verhältnis von Bürger:innen zu Verwaltung haben sollen. So solle Verwaltung die eigene Tätigkeit stärker wieder als rationale Pflege des Gemeinwohls verstehen und häufiger aus der Perspektive der Bürger:innen auf die eigenen Aufgaben schauen. Bessere Prozesse sollten zu mehr Zufriedenheit führen und weniger Zeit in Anspruch nehmen. Auch müsse das Vertrauen gesteigert werden, sowohl ganz allgemein, als auch konkret in die staatliche Handlungsfähigkeit und die Institutionen.
Außerhalb der Cluster wurde noch auch noch das Ziel der Attraktivität der Verwaltung als Arbeitgeber genannt. Diese müsse gesteigert werden, um künftig qualifiziertes Personal gewinnen und halten, sowie dem aufkommenden Fachkräftemangel entgegenwirken zu können. Viel Wissen gehe gegenwärtig noch durch hohe Fluktuation und mangelndes Wissensmanagement verloren.
Arbeitsphase 2
Während in der ersten Arbeitsphase schon Hindernisse, die einem Open Government entgegenstehen, angeklungen sind, sollten diese in der zweiten Phase nochmals explizit für ein behördeninternes Open Government in den Fokus gestellt werden. Dabei stellte sich heraus, dass Ziele und Hürden z.T. gewisse Schnittmengen aufweisen. Den Teilnehmenden nach gilt es also genau das zu verändern, was der Umsetzung von Open-Government-Prinzipien im Wege steht.
Barrieren des Kulturwandels
Zitat – „Transparenz macht angreifbar, Inaktivität oder Misserfolge messbar. Das System belohnt Inaktivität und nicht den Mut zu Fortschritt.“
Die Ergebnisse stellten hier Aspekte ins Zentrum, die sich auf die Mitarbeitenden der verschiedenen Ebenen konzentrierten, wobei ein besonderer Fokus auf den Führungskräften lag. Vielfach fehle es an Kommunikations- und Konfliktkompetenzen. Probleme würden nicht angesprochen, sondern oftmals direkt schriftlich eskaliert, wodurch ein sachliches Austragen von Meinungsverschiedenheiten bis zum Ende nicht möglich sei. Die menschliche Emotionalität werde in den Abläufen und ihrer Veränderung auch oft nicht berücksichtigt. Hier habe die Verwaltung ein Führungsbild, welches für viele Nachwuchskräfte nicht attraktiv sei. Führung werde oft paternalistisch ausgeübt, Zuständigkeitsbereiche werden eingezäunt und abweichende Meinungen abgekanzelt, was dazu führe, dass Mitarbeitende ihre Vorgesetzten „hintergehen“ müssten, um Fortschritte zu erreichen. Oftmals finde auf Arbeitsebene eine fruchtbare Zusammenarbeit statt, sobald die erste Barriere überwunden sei. Gleichzeitig wurde auch Verständnis für die Führungskräfte geäußert: Anforderungen seien auf eine Art und Weise gestiegen, die auf allen Ebenen ein Gefühl der Überforderung auslöse. Ängste vor Kontrollverlust und Konkurrenzen zwischen Führungskräften wirkten sich aber auch negativ aus. Insgesamt fehle der Verwaltung eine Vision ihrer Modernisierung und die Konzepte des Open Government werden im Einzelnen intern schlecht vermarktet. Ebenso fehle es weiterhin an skalierenden Fortbildungsangeboten in der Fläche.
Ressourcen und technische Voraussetzungen
Zitat – „Viele Arbeiten sind gar nicht mehr realistisch durch eine Person auszuführen und vielfach fehlt auch einfach die notwendige Methodenkompetenz.“
Auch im Punkt der Hindernisse für Verwaltungsinternes Open Government verschwimmen die Grenzen zwischen den gebildeten Clustern. Der Personalmangel und die Zeitknappheit in der Verwaltungsarbeit ließen keine Räume für „Experimente“ zu. Kreativität und das Denken „out of the box“ sei vielfach einfach nicht möglich. Offenheit sei mit Mehrarbeit verbunden. Wissensmanagement und das Herstellen von Querverbindungen koste Zeit und Ressourcen, denn Informationen für andere nachvollziehbar zu machen, sei leicht gesagt, in der Praxis aber oft schwierig – gerade weil die technischen Voraussetzungen oft noch nicht vorliegen. Gute digitale Wissensmanagementplattformen oder Kollaborationswerkzeuge existieren nicht bzw. mangelt es an den Digitalkompetenzen, damit diese wirksam eingesetzt werden können.
Kompetenzen und der formelle Handlungsrahmen
Zitat – „Wer lernen will, muss wahrnehmen und bewerten können.“
Neben der bereits angesprochenen fehlenden Konflikt- und Digitalkompetenz wurde hier auch eine unvollständige Problemwahrnehmung moniert. Anstelle die den Problemen innewohnende Komplexität zu würdigen, würden lediglich diejenigen Kompetenzen genutzt, die bei den Zuständigen vorlägen, wobei hier noch eine „imperialistische“ Perspektive hinzukomme. Einmal behandelte Themen gelten gerne als okkupiert und dürften von anderen nicht besetzt werden. Auch könne eine unvollständige Problemwahrnehmung bzw. -lösung durch fehlende Kompetenzen ausgelöst werden. In Punkto Open Data fehle bspw. vielfach das Wissen, was genau unter den Datenschutz falle und was nicht. Entsprechend werde oft vorsichtiger agiert als notwendig. In der Diskussion konnte sich jedoch nicht geeinigt werden, ob im Datenschutz eher ein Vorwand gefunden wurde oder es sich um ein tatsächliches Problem handelt. Angemerkt wurde aber auch, dass Geheimhaltungspflichten in der Praxis oft notwendig seien und durch externe Klagelasten begründet würden. Open Source und Geheimhaltungspflichten ließen sich entsprechend in Planungsprozessen zu häufig nicht sinnvoll gegeneinander abwägen.
Zitat – „Zwischen den Fachressorts bestehen z.T. Schwierigkeiten in einer Art und Weise, dass man sich nur wundern kann, wie dann Ministerien zusammenarbeiten können.“
Die Arbeits- und Organisationsstrukturen spiegelten wiederum viele der einzelnen bereits angesprochenen Probleme wieder. Ohne dass Raum in diesen geschaffen werde, in dem ein Austausch ressort- und ebenenübergreifend möglich ist, könnten hier keine Fortschritte erzielt werden.
Psychologische Effekte
Zitat – „Es gibt einen Unterschied zwischen Organisation und Institution. Die eine hat ein Ziel, die andere gibt es einfach und übt Macht aus.“
Eine wichtige Rolle spielten für die Teilnehmenden auch psychologische Effekte, die sie in ihrer Arbeit oder bei der Befassung mit der Arbeit der Verwaltung beobachten konnten und die als Barrieren wirkten. Vielfach fehle der Mut zu bestimmten Handlungen, wie beispielsweise unvollständiges Wissen zu teilen. Bei Personen, die mutig vorangehen, wird befürchtet, dass sie den Mut mit der Zeit verlieren und aufgeben, weil er nicht belohnt wird. Auch hier werden viele der Barrieren ursächlich auf Seiten der Führungskräfte und in der Organisationskultur gesehen. Wissen sei vielfach ein Machtinstrument, welches durch Zurückhalten oder strategisches Teilen von Informationen ausgeübt werde. Auch würden Ideen und Lösungen anderer nur ungern übernommen und lieber an eigenen Ansätzen gearbeitet („not invented here“). Allgemein fehle es an einer psychologischen Sicherheit und es werden Ängste vor Kontrollverlusten im Hintergrund vermutet.
Fazit
Aus den Ergebnissen und Diskussionen der ersten beiden Aufgaben konnten die Teilnehmenden drei Primärziele identifizieren, die als nächste Schritte vorangebracht werden sollten:
- Führung und Kompetenzen müssten in der Breite weiterentwickelt werden.
- Es müsse über Ziele und nicht an Lösungen gearbeitet und die Lösungsentwicklung von der Entscheidungsebene getrennt werden.
- Austausch- und Zusammenarbeitsformate müssen für die Arbeitsebene durch Technik und Rahmenbedingungen geschaffen werden.
Der Austausch im Workshop hat Möglichkeiten des Lernens geboten und habe Mut gemacht. Er war hilfreich, um andere Ansätze zu finden und mit neuen Gedanken die eigene Organisation zu betrachten. Dennoch wurde auch angemerkt, dass die zu bohrenden Bretter schon sehr dick seien und viel Ausdauer nötig sei, um beobachten zu können, wie sich Dinge veränderten. Fragestellungen würden sich seit Jahren nicht ändern, Umsetzungskompetenzen fehlten weiterhin und man drehe sich gefühlt im Kreis. Der Dominostein, der alles ins Rollen bringe, fehle weiterhin. Ein grundlegender Wandel der Zusammenarbeit gehe nur gemeinsam mit der Führungsebene. Es wäre ein kräftiger Impuls der Leitung mit einem klaren Bekenntnis zur Veränderung notwendig. Abschließend könnte nach dem Workshop der Eindruck entstehen, dass auch bereits der Wandel der Verwaltung hin zu den Prinzipien eines Open Government eines jener „Wicked Problems“ sein könnte, welches bereits Kompetenzen voraussetzt, die erst durch Open Government entstehen. Die drei durch die Teilnehmenden entwickelten Primärziele bieten aber zumindest einen Ansatz, der, gemeinsam mit der zugrundeliegenden Diskussion des Workshops, nicht nur Veränderung fordert, sondern auch ungeschönt einen kollektiv wahrgenommenen Status Quo reflektiert und die Notwendigkeit von Veränderungen nochmals anschaulich begründen konnte.
